Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente N.R. espone di essere titolare di una concessione demaniale marittima in un tratto di arenile nell’ambito del Comune di Brolo, rilasciata dall’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana il 12/4/2010 n.90/2010 rep. 2675/10, con decorrenza dal 1/5/2010 al 31/12/2014.
Con tale provvedimento è stato concesso al ricorrente di occupare una area demaniale marittima ubicata nel Comune di Brolo, quale ampliamento dell’area già oggetto di licenza di concessione assentita, allo scopo di realizzare un chiosco barpizzeria con antistante pedana, n.2 cabine spogliatoio, nonché un’area destinata alla posa di sedie sdraio ed ombrelloni.
Con deliberazione n. 28 del 30/9/2010 del consiglio comunale di Brolo, divenuta esecutiva il 16/10/2010 è stata adottata la proposta del piano utilizzo del demanio marittimo (altresì definito piano spiagge) e relativi elaborati, ai sensi della L.R. 15/2005, il quale prevede che le attività di utilizzo del demanio marittimo possono essere esercitate e autorizzate solo in conformità alle previsioni di appositi piani di utilizzo delle aree marittime, approvati dall’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente su proposta dei comuni costieri, ed in fase di prima applicazione e fino all’approvazione dei piani di utilizzo di cui al presente articolo è consentito il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime con prevalenza delle previsioni contenute nei piani di utilizzo successivamente approvati.
Con istanza del 18/10/2010 il ricorrente, avendo in ragione alla detta concessione un interesse giuridicamente rilevante (in quanto doveva presentare ricorso), chiedeva l’accesso ed il rilascio di copie della suddetta deliberazione e dei documenti allegati, ma il Comune di Brolo ha dato risposta negativa con la nota n.14935 del 26/10/2010, ricevuta l’11/11/2010.
Il ricorrente lamenta l’illegittimità del rifiuto, essendo titolare di una concessione demaniale marittima ricompresa nel piano spiagge, avendo – quindi – un interesse giuridicamente rilevante all’accesso ai relativi documenti amministrativi, ai fini delle esigenze di tutela difensiva anche davanti a questo Tar, potendo impugnare il provvedimento di adozione del Piano di utilizzo delle aree demaniali marittime.
Il Comune si è costituito in giudizio, depositando memoria e documenti, ma chiedendo, nel verbale della camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2011, di non tenerne conto, in quanto riferita ad altro giudizio, e pertanto depositando nuova memoria.
Inoltre, ha dichiarato a verbale che l’Amm.ne avrebbe consentito l’accesso; ma il Legale di parte ricorrente ha replicato, con dichiarazione inserita a verbale, che in realtà il Comune non ha ancora, di fatto, consentito l’accesso alla documentazione richiesta.
Quindi, il ricorso è passato in decisione.
Motivi della decisione
I. Stante la contestazione del Legale del ricorrente ed in difetto della prova dell’effettivo, concreto, esercizio del diritto di accesso da parte del ricorrente, va respinta l’eccezione del Legale del Comune (secondo il quale l’accesso sarebbe stato consentito, come comproverebbe l’intercorsa corrispondenza tra le parti) di cui al verbale della camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2011, atteso che l’esercizio del diritto di accesso dev’essere effettivo e non meramente cartolare.
II. Nel merito, il Collegio ritiene il ricorso fondato.
Con istanza del 18/10/2010 il ricorrente chiedeva l’accesso ed il rilascio di copia della deliberazione n. 28 del 30/9/2010 del consiglio comunale di Brolo, divenuta esecutiva il 16/10/2010, di adozione della proposta del piano utilizzo del demanio marittimo (altresì definito piano spiagge) e relativi elaborati.
Con nota n.14935 del 26/10/2010, il Comune di Brolo comunicava il diniego all’accesso ai suddetti documenti richiamando l’art. 13 della legge 241/90 poiché ai sensi della suddetta norma le disposizioni relative alla partecipazione al procedimento amministrativo non si applicano nei confronti dell’attività della P.A. diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione.
Obietta il ricorrente che la richiesta di accesso non è stata formulata per esigenze di partecipazione procedimentale, ma per esigenze di tutela giurisdizionale costituzionalmente sancita dagli art. 24 e 113 della Costituzione..
In ogni caso, per tale materia, l’art. 13 della legge 241/90 non sarebbe applicabile per l’esistenza di specifica normativa derogatoria di derivazione internazionale e comunitaria in materia di accesso alle informazioni di natura ambientale ed agli atti di pianificazione per i quali siano previste valutazioni ambientali.
Il Collegio condivide la ricostruzione del ricorrente in ordine all’assorbente profilo della sussistenza di un interesse all’accesso particolarmente qualificato in relazione sia alla titolarità di concessione demaniale marittima, suscettibile di essere pregiudicata dalla sopravvenuta attività deliberativa del Comune, sia alla possibilità per il ricorrente di impugnare immediatamente l’atto in questione, senza dover attendere l’approvazione regionale.
L’art.5 della L.R. n.15/2005, rubricato "Piani di utilizzo delle aree demaniali marittime", come modificato dall’articolo 56 della L.R. n. 9 del 06082009, stabilisce quanto segue:
"1. Le attività e le opere consentite sul demanio marittimo, ai sensi dell’articolo 1 della presente legge, possono essere esercitate e autorizzate solo in conformità alle previsioni di appositi piani di utilizzo delle aree demaniali marittime, approvati dall’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente su proposta dei comuni costieri. Detti piani devono prevedere appositi spazi per l’accesso di animali di affezione.
2. I comuni presentano la proposta di cui al comma 1 entro centottanta giorni dalla emanazione di un apposito decreto dell’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente. Decorso infruttuosamente tale termine, l’Assessore può nominare un commissario ad acta per provvedere in via sostitutiva.
2 bis. Le disposizioni del presente articolo non trovano applicazione con riferimento alle aree già detenute in concessione al momento di entrata in vigore della presente legge. Nella attività di programmazione le amministrazioni competenti devono tenere conto delle concessioni esistenti al momento di entrata in vigore della presente legge.
3. In fase di prima applicazione e fino all’approvazione dei piani di utilizzo di cui al presente articolo è consentito il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime con prevalenza delle previsioni contenute nei piani di utilizzo successivamente approvati".
Non può escludersi che l’adozione del piano da parte del Comune risulti immediatamente lesiva per chi sia titolare di c.d.m., ovvero aspiri ad ottenerne.
Ma anche a tralasciare quanto fin qui detto, occorre ricondurre alla esatta portata l’esclusione del diritto di accesso agli atti di pianificazione, semplicisticamente invocata dal Comune nell’atto di rigetto.
La Giurisprudenza, a proposito del’art. 24, comma 1, lettera c), della legge n. 241 del 1990 (per il quale "il diritto di accesso è escluso…… nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione") ha chiarito che la legge generale sul procedimento amministrativo esclude espressamente dal suo ambito di applicazione quelle attività dell’amministrazione rivolte anche alla adozione ed alla approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, non perché quei procedimento siano sottratti alla trasparenza e alla conoscenza dei cittadini e non sia possibile nei loro confronti alcun tipo di accesso, ma solo perché la trasparenza degli atti volti all’emanazione del piano – che era possibile già prima della legge 241 del 1990 – continua ad essere disciplinata dalle norme speciali che la regolavano e che prevalgono pertanto su quelle generali, secondo il criterio risolutore di antinomie normative appunto della specialità.
Chiarisce la Giurisprudenza che "gli atti dei procedimenti amministrativi generali volti all’approvazione degli strumenti di piano, pertanto, sono accessibili – secondo le concorrenti previsioni normative di fonte statale e regionale – agli interessati nelle particolari forme del deposito al pubblico del progetto di piano con i relativi elaborati, della pubblicazione dell’avvenuto deposito, della visione dello stesso da parte di ogni soggetto interessato…….. La disciplina dell’accesso agli strumenti di piano, quindi, è modellata sulle particolarità di tali procedure amministrative, che – proprio perché interessano potenzialmente un numero indeterminato di soggetti che sono titolari di situazioni soggettive che l’amministrazione deve regolare in modo uniforme con efficacia generale – suggeriscono di prevedere per esse forme di conoscenza legale……" (in termini, Consiglio di stato, sez. IV, 31 luglio 2009, n. 4838).
Anche T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 19 dicembre 2007, n. 3457 ha chiarito che, laddove il diritto di accesso è escluso "… c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione", viene però specificato che per tali atti "… restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione", specificazione, questa, che intende richiamarne, anche, le particolari forme di pubblicità legale all’uopo prescritte, rispetto alle quali il diritto di accesso dei cittadini, ove ammesso, sarebbe stata una vera e propria superfetazione e comunque un inutile aggravio dell’attività amministrativa.
"Coerentemente, dunque, con tale quadro normativo, la lett. c) dell’art. 24 L. 241/1990 finisce, allora, per ratificare la regola che, per gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, i cittadini ne debbano avere piena conoscenza, non a mezzo dell’esercizio del diritto di accesso, bensì tramite gli specifici mezzi e le previste forme di pubblicità legale (si pensi ad esempio, al complesso processo di formazione dei piani regolatori, ai bandi di concorso con destinatari indeterminati raggiunti da forme predeterminate e legali di pubblicità, ai regolamenti, governativi o ministeriali, attuativi di norme di legge da pubblicarsi secondo le regole previste dall’art. 17 del D.L.vo n. 400/1988, ai regolamenti comunali nelle varie materie di competenza, implicanti spesso la produzione di "ius novum" e come tali soggetti a puntuali prescrizioni di pubblicazione all’albo degli enti locali)": in termini, T.A.R. Sicilia Palermo, sent. n. 3457/2007 cit., la quale conclude nel senso che, in ogni caso, " in caso di un procedimento complesso, qualora ciascuna fase mantenga una propria autonoma rilevanza, il diritto di accesso deve essere garantito una volta concluso ogni singolo subprocedimento, con conseguente illegittimità del diniego di accesso nei riguardi dell’attività preparatoria di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione".
Ebbene, nel caso in questione, in disparte l’astratta condivisibilità dell’assimilazione -operata dall’Amm.ne- del cd. piano spiagge ad uno strumento di pianificazione, è comunque troncante la circostanza che L.R. 15/2005 (sopra richiamata) non preveda una forma specifica di legale pubblicità degli atti di adozione della proposta del cd. Piano spiagge, e ciò esclude, in ogni caso, l’operatività della disciplina speciale derogatoria, in carenza della quale riprende quota la generale disciplina in materia di accesso; tanto più che la deliberazione comunale conclude l’attività preliminare, di esclusiva competenza del Comune.
In conclusione, il provvedimento impugnato non resiste alle addotte censure, per cui il ricorso dev’essere accolto e dichiarato il diritto del ricorrente ad accedere alla documentazione richiesta.
Le spese seguono la soccombenza come da dispositivo.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato e dichiara il diritto del ricorrente ad accedere agli atti di cui in motivazione.
Condanna l’Amministrazione soccombente al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di giudizio che liquida in complessive Euro 1.000,00 (mille\00) oltre IVA e CPA nonché al rimborso del contributo unificato, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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