Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 2 ottobre 1991 e depositato il successivo 24 ottobre, G.R., maresciallo ordinario dell’esercito in servizio presso l’Ospedale Militare di Caserta, premesso di essere stato incluso nell’aliquota di valutazione per l’avanzamento al grado superiore al 31 gennaio 1991, ha impugnato il dispaccio Sottuffesercito n. 30036/3065 del 24/07/1991, comunicatogli a mezzo della nota della Direzione dell’Ospedale Militare di Caserta prot. 789/PM/SU del 27/08/1991 (del pari oggetto di gravame), con il quale si rendeva noto che la Commissione di valutazione dei sottoufficiali dell’esercito lo aveva considerato "non idoneo all’avanzamento per insufficienti qualità di carattere e professionali evidenziate in un periodò significativo di servizio trascorso nel quadro in un più vasto quadro di modesto rendimento generale, tali da non offrire al momento, sufficienti garanzie di bene assolvere le funzioni del grado superiore".
Ciò posto ha articolato le seguenti censure avverso gli atti in epigrafe, affidate a due motivi di ricorso:
1)Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 L. n. 212/1983. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/’90: Violazione dell’art. 113 Cost.. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Genericità difetto di istruttoria. Difetto assoluto dei presupposti. Contraddittorietà. Manifesta illogicità. Sviamento.
Ai sensi dell’art. 34 comma 3 L. n. 212/1983 "Ai sottufficiali giudicati non idonei è data comunicazione delle motivazioni del giudizio di non idoneità".
Nell’ipotesi di specie la comunicazione impugnata riporta una motivazione solo apparente che non dà atto degli elementi soggettivi e concreti assunti a presupposto del giudizio negativo, rendendo impossibile la ricostruzione dell’iter logico seguito.
Ed invero la motivazione si limita a richiamare "le insufficienti qualità di carattere e professionali", senza chiarire in che cosa consistano, né in che cosa consista il "modesto rendimento generale".
Gli atti gravati, in quanto carenti da un punto di vista motivazionale, sono inoltre contrari al generale obbligo di motivazione contenuto nella legge sul procedimento amministrativo, oltre a rilevarsi violativi del diritto alla tutela giurisdizionale consacrato dall’art. 113 Cost.
Gli stessi appaiono inoltre in contrasto con le valutazioni positive contenute nelle schede di valutazione degli ultimi anni, nonché più in generale relative all’intero periodo di servizio.
2) Illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 113, 97 e 52 e 3 Cost.
In via subordinata parte ricorrente ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 l. n. 221/83 in relazione agli artt.. 113, 97 e 52 e 3 Cost., in quanto la valutazione sull’idoneità del sottufficiale è svincolata da qualsiasi forma di motivazione, limitandosi la norma de qua a richiedere una valutazione collegiale e la necessità di un numero di votanti favorevoli superiore alla metà, senza prevedere criteri prefissati di valutazione.
Da ciò il contrasto con l’art. 113 Cost, in quanto l’assenza di un obbligo di motivazione del giudizio di idoneità impedisce l’esercizio della tutela giurisdizionale, nonchè il contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto la mancata previsione di qualsiasi motivazione o di un giudizio sintetico da parte della Commissione,addirittura nella fase prodromica alla valutazione sull’idoneità all’avanzamento, è suscettibile di frustare gli obiettivi di buon andamento e di imparzialità della P.A. Vi è inoltre contrasto con l’art. 52 Cost. in quanto dovendo l’ordinamento militare ispirarsi a principi di democrazia, deve essere consentita la tutela dei diritti e degli interessi legittimi, connessa allo status di sottoufficiale. Vi è infine contrasto con l’art. 3 Cost, in quanto si realizza un’ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla disciplina degli impiegati civili dello Stato.
Si è costituita l’Amministrazione resistente, con deposito di documenti e di memoria difensiva, instando per il rigetto del ricorso siccome infondato.
A seguito della presentazione ad opera di parte ricorrente, in data 7 aprile 2010, di nuova istanza di fissazione di udienza con firma congiunta, questa Sezione, con ordinanza Presidenziale del 1 luglio 2010 n. 85/2010, in considerazione del lungo lasso di tempo trascorso dalla proposizione del ricorso e delle probabili mutazioni intervenute nella situazione di fatto e di diritto, ha disposto istruttoria, richiedendo all’Amministrazione documentati chiarimenti in ordine ai fatti che avevano determinato l’adozione del gravato provvedimento, nonché in ordine ai fatti e circostanze eventualmente sopravvenuti (tra i quali ulteriori istanze della parte privata ed ulteriori provvedimento eventualmente adottati dalla P.A.).
L’Amministrazione resistente con nota prot. 15308 del 14 gennaio 2011 ha rappresentato:
che agli atti dell’Amministrazione non risultava alcuna successiva istanza né atti o provvedimenti sopravvenuti idonei ad influire sull’interesse del ricorrente ad ottenere la decisione di merito;
quanto ai chiarimenti in ordine ai fatti che avevano determinato l’adozione del giudizio negativo gravato, che gli stessi erano già contenuti nella nota della Direzione Generale del Contenzioso del 5 novembre 1991 trasmessa a suo tempo ed allegata comunque alla nota medesima.
In data 23 dicembre 2010 l’Amministrazione resistente ha depositato memoria difensiva ed ulteriori documenti.
In data 24 gennaio 2011 parte ricorrente ha depositato memoria difensiva illustrando ulteriormente i motivi di gravame ed insistendo nel loro accogliemento.
Il ricorso è stato trattenuto all’udienza pubblica del 24 febbrario 2011.
Motivi della decisione
1. L’atto oggetto di gravame, con il quale si è data comunicazione al ricorrente del giudizio negativo espresso dalla Commissione per la valutazione dell’avanzamento di carriera dei sottufficiali dell’esercito, in ordine all’avanzamento nel grado superiore, involge l’applicazione degli art. 33 e 34 legge n. 212/83, applicabili ratione temporiis alla fattispecie de qua.
Dalla disanima di tali disposti normativi si evince che:
a) Le commissioni esprimono i giudizi sull’avanzamento ad anzianità dichiarando, a maggioranza assoluta dei votanti, se il sottufficiale sottoposto a valutazione sia idoneo o meno all’avanzamento (art. 34, co. 1, l. n. 212 del 1983);
b) I giudizi sono espressi sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun sottufficiale (art. 33, co. 1, l. n. 212 cit.).
c) Ai sottufficiali non idonei è data comunicazione delle motivazioni del giudizio di non idoneità (art. 34. co. 3, l. n. 212 cit.).
2. Parte ricorrente con il primo motivo censura l’atto gravato, deducendo il difetto di motivazione del medesimo, in violazione del disposto del comma 3 del citato art. 34, nonché, più in generale con riferimento all’art. 3 della l. 241/90 ed all’art. 113 della Cost, in quanto violativo del diritto di difesa giurisdizionale.
2.1 Osserva in linea generale la sezione, richiamando il costante orientamento del Consiglio di Stato in materia, ribadito, in relazione all’applicazione del disposto dell’art. 34 l. 213/82, dalla pronuncia del Consiglio di Stato sez. IV, 17 dicembre 2003, n. 8278, che il giudizio di inidoneità all’avanzamento per anzianità di sottufficiale non richiede una motivazione particolarmente analitica ed approfondita, trattandosi di una valutazione tipicamente discrezionale che assume a suo fondamento i giudizi espressi da superiori gerarchici in occasione della periodica formazione delle schede valutative (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 12 ottobre 1989, n. 683).
Conseguentemente, il vizio di eccesso di potere è configurabile nel giudizio di avanzamento dei sottufficiali solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali, maturati nel corso della carriera, da far emergere ictu oculi l’inadeguatezza dei punteggi attribuiti (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 28 gennaio 2003, n. 2916\2002).
Il giudizio, inoltre, non deve arrestarsi ad una mera stima del numero e della qualità dei titoli conseguiti né è condizionato da una meccanica valutazione delle risultanze documentali, ma esprime una valutazione complessiva di cui è impossibile scindere i singoli elementi costitutivi ed in cui assumono particolare pregnanza i giudizi finali riportati nel libretto personale (Consiglio di Stato sez. III, 28 gennaio 2003, n. 2916\2002).
Una più incisiva motivazione si richiede solo quando la commissione si trovi a pronunciare in presenza di una documentazione personale contenente elementi positivi e negativi di pari rilevanza o quasi e non allorchè la documentazione sia sostanzialmente univoca nel senso della mediocrità e sufficienza del rendimento professionale (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 12 dicembre 1989, n. 683).
Per l’avanzamento dei sottufficiali, il valutando non solo deve aver bene assolto le funzioni del grado rivestito, ma deve possedere anche i necessari requisiti morali, intellettuali, fisici e di cultura per bene esercitare le funzioni del grado cui aspira (Consiglio di Stato sez. III, 9 gennaio 2003, n. 2852\2002).
2.2 Dal sistema così delineato discende che non sono ammissibili le censure che, nella sostanza, sollecitano il giudice amministrativo a sostituirsi alle delicate valutazioni affidate alle commissioni di avanzamento; né quest’ultimodeve prendere in esame tutte le valutazioni operate dai compilatori nella redazione delle schede di valutazione (Consiglio di Stato sez. IV, 17 dicembre 2003, n. 8278 cit.).
Nel sistema disegnato dalla l. 5 novembre 1962, n. 1965 e dal d.P.R. 15 giugno 1965, n. 1431 (oggi abrogato e sostituito dal d.P.R. n. 213 del 2002), infatti i giudizi formulati sugli ufficiali, sottufficiali e militari di truppa delle FF.AA. dai superiori gerarchici con le schede valutative, sono caratterizzati da un’altissima discrezionalità tecnica, comportando un attento apprezzamento delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare dimostrate in concreto; essi, pertanto, impingendo direttamente nel merito dell’azione amministrativa, sono soggetti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo solo entro i limiti ristretti della manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto (cfr. sez. Consiglio di Stato IV, 18 ottobre 2002, n. 5741; sez. IV, 3 maggio 2001, n. 2489).
2.3 Alla stregua di tale orientamento giurisprudenziale può pertanto affermarsi che il giudizio di inidoneità all’avanzamento per anzianità del militare, caratterizzato da una amplissima discrezionalità tecnica, non richiede una motivazione particolarmente analitica ed approfondita, risolvendosi in una valutazione tipicamente discrezionale che assume a suo fondamento i giudizi espressi da superiori gerarchici in occasione della periodica formazione delle schede valutative.
Conseguentemente, il vizio di eccesso di potere è configurabile solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali, maturati nel corso della carriera, da far emergere ictu oculi l’inadeguatezza della valutazione effettuata.
Conseguentemente non sono ammissibili le censure che, nella sostanza, sollecitano il giudice amministrativo a sostituirsi alle delicate valutazioni affidate alle commissioni di avanzamento.
2.4 Ciò posto il motivo di ricorso è infondato in quanto l’atto gravato esprime, sia pure in maniera sintetica, le motivazioni della valutazione negativa – tra l’altro espressa con l’unanimità di voti, secondo quanto è dato evincere dal verbale della Commissione – avuto riguardo alle insufficienti qualità di carattere e professionali e al modesto rendimento generale, tali da rendere il ricorrente inidoneo alla svolgimento delle funzioni del grado superiore.
Tale giudizio appare inoltre coerente, secondo quanto del resto sottolineato dalla resistente Amministrazione, con le valutazioni espresse nelle schede valutative agli atti del giudizio, neppure oggetto di gravame, nonché con gli ulteriori atti del giudizio relativi al servizio reso dal ricorrente, dai quali emerge che lo stesso:
è stato giudicato più volte "nella media", e solo con minore frequenza "superiore alla media", non conseguendo comunque mai valutazioni di eccellenza;
è stato punito più volte e con la più grave delle sanzioni, la consegna di rigore, irrogata per ben tre volte, rispettivamente nel 1982, 1985 e 1988, per complessivi giorni 15, come evincibile dal foglio matricolare, e con motivazioni attinenti a comportamenti non episodici ma rilevatori di insofferenza caratteriale ("comportamento altamente scorretto e indisciplinato nei confronti di un superiore; assunzione di atteggiamento insofferente, con dimostrazione di scarsa sensibilità; scarso zelo nello svolgimento del servizio) tale da non rendere lo stesso idoneo allo svolgimento di funzioni attinenti al grado superiore;
è pervenuto al grado posseduto solo in sede di terza valutazione, con ritardo e difficoltà.
A tale stregua il giudizio risulta incensurabile atteso che "ai sensi degli art. 33 e 35, l. 10 maggio 1983 n. 212, in ordine alla valutazione della commissione permanente di avanzamento per i sottufficiali, competente ad esprimere i giudizi di avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun sottufficiale, va ritenuta pienamente ammissibile una motivazione dei giudizi espressi estremamente sintetica o persino implicita, purché ancorata alle risultanze dei precedenti di servizio quali emergono dalla documentazione stessa (T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 21 novembre 1996, n. 470).
Inoltre dalla giurisprudenza innanzi richiamata si evince che gli elementi negativi su cui si fonda il giudizio di inidoneità non possono identificarsi solo con i giudizi finali di insufficienza (che il ricorrente non ha mai conseguito), potendo essere ravvisati nella scarsa considerazione del complesso delle qualità militari finalizzate all’esercizio del comando inerente il grado superiore.
3. Manifestamente infondata è poi la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 34 l. 213/83 sollevata con il secondo motivo di ricorso, per contrasto con gli art. 3,97, 113 e 52 Cost., basata sul rilievo che la norma de qua non fisserebbe i criteri per la valutazione dell’avanzamento di carriera, dando così luogo all’adozione di provvedimenti sostanzialmente immotivati.
3.1 Deve infatti rilevarsi in primo luogo che il sistema delineato dalla legge de qua configura la valutazione suddetta come una valutazione altamente discrezionale ma soggetta all’obbligo di motivazione, evidenziato dal comma 3 del citata art. 34 e valorizzato dall’entrata in vigore della l. 241/90 che ha sancito in linea generale l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi.
3.2 Il giudizio de quo inoltre non è svincolato da qualsivoglia parametro, dovendo i parametri di valutazione desumersi dalla lettura sistematica della legge 213/83 ed in particolare dell’art. 33 comma 1.
Infatti da tale disposto si evince che la commissione di avanzamento, prevista dall’art. 33 l. 10 maggio 1983 n. 212, esprime i giudizi di avanzamento relativi ai sottufficiali delle forze armate, sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ogni singolo sottufficiale (Consiglio Stato, sez. IV, 07 luglio 1994, n. 551), per cui la Commissione medesima non può esprimere un giudizio arbitrario, dovendo la valutazione, come detto soggetta all’obbligo di motivazione, sia pure espressa in forma sintetica nel senso innanzi precisato, essere coerente con le valutazioni espresse nelle schede di valutazione e con gli ulteriori atti concernenti la carriera del militare, quali ad esempio le sanzioni disciplinari irrogate.
In tale quadro e con tali limiti, il giudizio espresso dalle Commissioni di valutazione si rileva come un giudizio di alta discrezionalità, sindacabile nei limiti innanzi indicati.
In tale giudizio assumono pertanto rilievo in primo luogo i giudizi contenuti nelle schede di valutazione, che a loro volta sono ampiamente discrezionali.
Infatti, come detto, nel sistema disegnato dalla l. 5 novembre 1962, n. 1965 e dal d.P.R. 15 giugno 1965, n. 1431 (oggi abrogato e sostituito dal d.P.R. n. 213 del 2002), i giudizi formulati sugli ufficiali, sottufficiali e militari di truppa delle FF.AA. dai superiori gerarchici con le schede valutative, sono caratterizzati da un’altissima discrezionalità tecnica, comportando un attento apprezzamento delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare dimostrate in concreto.
3.3 Da ciò si desume la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata con il secondo motivo di ricorso, in quanto l’impianto della legge, così ricostruito, non si pone in contrasto con gli invocati parametri costituzionali, dovendo per converso di volta in volta accertarsi se i provvedimenti di valutazione, ai fini della progressione di carriera, siano rispettosi dell’obbligo di motivazione, come innanzi inteso, e soprattutto se non siano in palese contrasto con gli elementi di valutazione, e in particolare con le schede di valutazione, emergenti dal fascicolo personale del militare valutando.
4. In considerazione dell’infondatezza di tutti i motivi di gravame il ricorso va rigettato.
5. Sussistono eccezionali e gravi motivi in considerazione della risalenza nel tempo del ricorso e della materia trattata per compensare integralmente fra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa interamente fra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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