Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Il Consorzio C.S.M. Bacino SA3 è un Consorzio volontario di Comuni della Provincia di Salerno che:
– è nato nel 1972 per la gestione di un importante complesso sportivo nel Comune di San Rufo;
– ha assunto, nel corso degli anni successivi, ulteriori e diverse funzioni, ivi compresa quella della gestione dei rifiuti e degli impianti di trattamento e di smaltimento degli stessi;
– è stato costituito, nella sua attuale conformazione, ai sensi dell’art. 25 L. n. 142/1990.
Per quanto attiene l’attività di gestione dei rifiuti, occorre rilevare che a partire dal 1994 sono entrati a far parte del Consorzio anche quei Comuni che erano rimasti inadempienti all’obbligo posto dal legislatore regionale – ex art. 6 L.R.C. n. 10/1993 – di costituire tra di loro appositi organismi consortili per la gestione associata degli impianti di smaltimento nei bacini territoriali individuati dal Piano Regionale di Smaltimento dei Rifiuti. Sicchè, da tale momento, nel Consorzio C.S.M. Bacino SA/3, sono presenti e coesistono una componente volontaria, formata da quei Comuni che si erano consorziati prima dell’entrata in vigore della L.R.C. n. 10/1993 per il perseguimento di svariate e diverse attività consortili, ivi compresa quella della gestione associata dei rifiuti; e una componente obbligatoria, formata dai Comuni che sono, successivamente, confluiti nel Consorzio per espressa previsione di legge.
Il Consorzio ha, quindi, assunto la gestione del servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti per conto e nell’interesse dei Comuni consorziati: sia di quelli che vi avevano aderito volontariamente, sia di quelli che vi sono stati obbligatoriamente aggregati.
Avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 5, comma 4, del proprio Statuto, il Consorzio C.S.M. Bacino SA/3:
– in alcuni casi, ha stipulato con la Ergon S.p.a. una apposita convenzione per la gestione del servizio di igiene urbana, a mezzo della quale la società partecipata ha svolto e svolge il servizio in nome e per conto del Consorzio in alcuni dei Comuni consorziati per un corrispettivo pari, complessivamente, a circa Euro 80.000,00 mensili oltre IVA;
– in altri casi, ha ceduto direttamente alla Ergon S.p.a. la gestione del servizio di igiene urbana, ai sensi dell’art. 1407 c.c., con il subentro della società partecipata nella relativa convenzione e con l’espressa autorizzazione preventiva dei Comuni consorziati per un corrispettivo pari, complessivamente, a circa Euro 130.000,00 mensili oltre IVA.
In tale contesto, il Presidente della Provincia di Salerno:
– ha inizialmente disposto – con decreto n. 5 del 5 gennaio 2010 – il Commissariamento del Consorzio ricorrente;
– ha successivamente – decreto n. 54 del 15 marzo 2010 – limitato le competenze del Commissario Liquidatore al ramo aziendale dei rifiuti;
– ha decretato l’istituzione di una "gestione stralcio" del Consorzio C.S.M. Bacino SA/3, limitatamente al ciclo integrato dei rifiuti, in funzione del subentro della Provincia di Salerno, anche per il tramite della società provinciale EcoAmbiente Salerno S.p.a., nelle relative competenze, attribuzioni e funzioni;
– ha nominato un Commissario liquidatore del Consorzio che, oltre all’accertamento delle situazioni creditorie e debitorie pregresse, dovrà provvedere anche alla gestione e all’amministrazione ordinaria del Consorzio stesso.
Deduce la ricorrente la illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.
Si costituiva in giudizio la Provincia di Salerno deducendo la infondatezza del ricorso.
All’udienza pubblica del 28 aprile 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è infondato.
Con una prima serie di censure – contenute nel ricorso principale, nei primi motivi aggiunti e nel quarto motivo dei secondi motivi aggiunti – l’odierno ricorrente deduce la illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto il profilo della violazione di legge e dell’eccesso di potere in considerazione della natura giuridica del Consorzio C.S.M. Bacino SA3.
Sostiene il Consorzio, in particolare, che l’art. 12 D.L. n. 195/2010 – ed il conseguente Commissariamento – non sarebbe applicabile allo stesso in considerazione della natura volontaria e polifunzionale del Consorzio.
L’assunto è infondato.
Con L.R. Campania 10 febbraio 1993, n. 10, si era previsto che il raggiungimento dell’obiettivo del Piano smaltimento rifiuti fosse attuato per il tramite dei Comuni, dei Consorzi di Comuni e delle Comunità Montane quali soggetti attuatori abilitati a costituire società miste con la partecipazione di imprese singole o associate ovvero consorzi.
In particolare, l’art. 6, comma 4, L.R. Campania n. 10/1993 prevedeva la costituzione di consorzi obbligatori per la costituzione e la gestione associata degli impianti di smaltimento dei vari bacini territoriali nei casi in cui i Comuni non avessero provveduto, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, a costituire gli organismi consorziali per la costituzione e la gestione associata degli impianti di smaltimento dei bacini individuati del Piano (art. 6 L.R. Campania n. 10/1993 "1. I soggetti attuatori del Piano sono i Comuni, i Consorzi di Comuni e le Comunità Montane. 2. Essi possono costituire società miste con la partecipazione di imprese singole o associate per la realizzazione di impianti di smaltimento previsti dal Piano. 3. Inoltre i Comuni possono esplicare le varie attività di smaltimento dei rifiuti secondo le norme stabilite dalla Legge 142/90 od Enti e Imprese specializzate, debitamente autorizzate con provvedimento regionale. 4. Nei casi in cui i Comuni non provvedono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, a costituire gli organismi consorziali per la costituzione e la gestione associata degli impianti di smaltimento dei bacini individuati del Piano, ed ove i comportamenti omissivi degli Enti obbligati determinino grave pregiudizio alla tutela della salute pubblica o dell’ ambiente, la Giunta regionale vi provvede, in via sostitutiva, entro 90 giorni").
Con D.L. 11 maggio 2007, n. 61, convertito nella L. 5 luglio 2007, n. 87, è stato, poi, disposto, all’art. 4, che i Comuni della regione Campania erano obbligati ad avvalersi, in via esclusiva, per lo svolgimento del servizio di raccolta differenziata, dei consorzi costituiti ai sensi dell’art. 6 L.R. Campania n. 10 del 1993.
In tale quadro normativo è poi intervenuta la normativa regionale e statale relativa al trasferimento delle funzioni in materia di smaltimento dei rifiuti alle Province con espressa previsione della cessazione dei consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti (art. 32 bis L.R. Campania n. 4/2007).
Il Consorzio ricorrente – così come risulta dalla stessa prospettazione effettuata in sede di ricorso – assume una natura giuridica mista in considerazione della compresenza di una componente volontaria e di una componente obbligatoria.
Tale configurazione, tuttavia, non esclude la applicabilità al Consorzio ricorrente della disciplina di settore in tema di cessazione della attività consortile relativamente alla gestione dei rifiuti e ciò in quanto la natura giuridica del Consorzio non incide sull’ambito di disciplina relativo al trasferimento di competenze, dovendosi ritenere il concetto di "obbligatorietà" – richiamato dalla normativa a proposito della cessazione degli stessi Consorzi – legato non già al momento costitutivoassociativo quanto, piuttosto, allo svolgimento della funzione connessa agli interessi individuati dal legislatore.
Sulla base di tali assunti, dunque, non v’è dubbio alcuno in ordine alla legittimità degli atti impugnati con riguardo alla natura giuridica del Consorzio, dovendosi ritenere il disposto dell’art. 32 bis L.R. Campania n. 4/2007 – in tema di cessazione dei Consorzi obbligatori – riferito a quei Consorzi funzionalmente collegati alla gestione associata degli impianti di smaltimento dei rifiuti (art. 6 L.R. Campania n. 10/1993).
Quanto, poi, alla natura polifunzionale del Consorzio ricorrente, è sufficiente in tale sede osservare come a seguito del decreto n. 54 del 15 marzo 2010, il Presidente della Provincia di Salerno abbia riconosciuto la complessa natura del Consorzio in oggetto, limitando l’applicazione del disposto normativo alle competenze in tema di gestione del ramo aziendale attinente ai rifiuti.
Con le prime due censure contenute nei secondi motivi aggiunti il ricorrente deduce la illegittimità del decreto del Presidente della Provincia n. 164 del 16 settembre 2010 e del decreto del Presidente della Provincia n. 165 del 17 settembre 2010 sotto il profilo della violazione di legge e del difetto assoluto di presupposto.
Sostiene il ricorrente che il fondamento del potere del Presidente della Provincia di nominare un "soggetto liquidatorè dei Consorzi ex L.R. Campania n. 10/1993 deve rinvenirsi nella loro "cessazione ex legè ai sensi dell’art. 32 bis L.R.C. n. 4/2007 che, a sua volta, è riconnessa all’avvenuto ed effettivo trasferimento dei servizi al nuovo soggetto gestore. Tale circostanza, nella specie, non ricorrerebbe dal momento che il Consorzio C.S.M. Bacino SA/3 non sarebbe mai cessato dalle proprie funzioni.
L’assunto è infondato.
Occorre premettere che con sentenza della Corte Costituzionale n. 69 del 3 marzo 2011 è stata dichiarata la incostituzionalità dell’art. 1, comma 69, L.R. Campania 21 gennaio 2010, n. 2 di modifica del disposto dell’art. 32 bis L.R. Campania n. 4/2007.
In particolare, la disposizione assoggettata al vaglio di costituzionalità aveva inciso sulla disciplina transitoria di applicazione del nuovo sistema di gestione del servizio dei rifiuti, prevedendo la cessazione dello svolgimento delle funzioni dei consorzi obbligatori non più al momento dell’entrata in vigore della medesima legge regionale, ma all’atto del trasferimento dei servizi afferenti ai rifiuti al nuovo soggetto gestore (art. 32 bis L.R. Campania n. 4/2007 nella formulazione introdotta dall’art. 1, comma 69 L.R. n. 2/2010 "I consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti cessano di svolgere le proprie funzioni, trasferite alle province, che subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, dal momento delllavvenuto trasferimento dei servizi al nuovo soggetto gestore").
In particolare, la Corte Costituzionale ha rilevato il contrasto della normativa regionale con quella statale nel punto in cui disponeva un tale differimento. Secondo la Corte, infatti, la legislazione statale statuirebbe "l’immediato trasferimento delle funzioni e dei rapporti alle Province ed alle società da loro partecipate, autorizzando la protrazione della gestione consortile per le sole attività di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti, e, quanto a quelle di smaltimento o recupero, esclusivamente per la raccolta differenziata", con la conseguenza secondo cui "la norma regionale censurata determina uno slittamento temporale dell’effettivo passaggio delle funzioni amministrative in tema di raccolta e smaltimento dei rifiuti in Campania ed, in ultima analisi, individua, in modo eccentrico rispetto alla legge statale, l’ente pubblico responsabile dell’intera attività di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Una simile disciplina non può essere inquadrata, come proposto dalla Regione, nella materia del governo del territorio, ma, in linea con i precedenti della Corte (sentenze n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 380 del 2007), deve ritenersi lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente" (Corte Cost. n. 69/2011, punto 4.2).
Il quadro normativo attuale, dunque, deve avere quale immediato e diretto riferimento da un lato la normativa regionale così come modellata dalla Corte Costituzionale e, dall’altro quella statale; in particolare:
– l’art. 32 bis L.R. Campania n. 4/2007 – nella formulazione antecedente alla dichiarazione di incostituzionalità (secondo cui "Alla data di entrata in vigore della presente legge i consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti cessano di svolgere le proprie funzioni, trasferite alle province, che subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi") – con conseguente cessazione dei consorzi obbligatori;
– l’art. 20 L.R. Campania n. 4/2007 – secondo cui "1. La provincia affida il servizio di gestione integrata dei rifiuti nel rispetto della normativa comunitaria, nazionale e regionale sull’evidenza pubblica mediante la costituzione di soggetti a totale o prevalente capitale pubblico. 2. Alla provincia è trasferito l’esercizio delle competenze degli enti locali consorziati in materia di gestione integrata dei rifiuti. 3. La regione trasferisce alle province la titolarità dei propri beni, attrezzature ed impianti inerenti il ciclo dei rifiuti. 4. La provincia, sentiti i comuni, nel rispetto della normativa vigente, adotta apposito regolamento per la applicazione delle tariffe e le modalità di riscossione a carico dei cittadini prevedendo: a) le misure di perequazione a vantaggio delle fasce sociali più deboli e dei territori a basso reddito procapite; b) le misure di incentivazione e premialità, compresa la compensazione economica, per l’attuazione di forme di raccolta virtuose che dipendono dalla partecipazione attiva dei cittadini; c) la riduzione delle tariffe per gli abitanti dei comuni che raggiungono i massimi obiettivi nella raccolta differenziata" – con conseguente trasferimento alle Province dell’esercizio delle competenze degli enti consorziati in materia di gestione integrata dei rifiuti;
– l’art. 11 D.L. 30 dicembre 2009, n. 195 convertito, con modificazioni, in L. 26 febbraio 2010, n. 26, relativo al conferimento ai Presidenti delle Province delle funzioni e dei compiti di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti;
– l’art. 12 D.L. 30 dicembre 2009, n. 195 convertito, con modificazioni, in L. 26 febbraio 2010, n. 26, relativo alla nomina di un soggetto liquidatore per l’accertamento delle situazioni creditorie e debitorie pregresse facenti capo ai consorzi obbligatori ed alle loro articolazioni societarie.
In particolare, tale ultima disposizione prevede l’immediato passaggio delle funzioni amministrative del Consorzio in capo ad un soggetto liquidatore nominato dal Presidente della Provincia ("Sulla base delle previsioni di cui all’articolo 32bis della legge della regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, e successive modificazioni, i Presidenti delle province della regione Campania, con i poteri di cui all’articolo 11, comma 1, nominano, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, un soggetto liquidatore per l’accertamento delle situazioni creditorie e debitorie pregresse, facenti capo ai Consorzi, ed alle relative articolazioni societarie, ricadenti negli ambiti territoriali di competenza e per la successiva definizione di un apposito piano di liquidazione. Al soggetto liquidatore sono, altresi’, conferiti compiti di gestione in via ordinaria dei Consorzi e di amministrazione dei relativi beni, da svolgere in termini funzionali al subentro da parte delle province, anche per il tramite delle società provinciali, nelle attribuzioni di legge, con conseguente cessazione degli organi di indirizzo amministrativo e gestionale dei Consorzi stessi").
Non v’è dubbio, dunque, che allo stato attuale della legislazione, il riassetto della disciplina relativa ai Consorzi obbligatori in oggetto risulti di immediata applicazione; la nomina del soggetto liquidatore, infatti, prescinde dalla effettiva estinzione dell’ente ed appare ricollegata alla instaurazione di una fase transitoria nella quale – secondo l’espressa previsione normativa – al soggetto liquidatore sono conferiti "compiti di gestione in via ordinaria dei Consorzi e di amministrazione dei relativi beni", "con conseguente cessazione degli organi di indirizzo amministrativo e gestionale dei Consorzi".
In tale ambito normativo, del resto, soltanto la gestione – non del Consorzio ma della – attività di "raccolta, spazzamento e di trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla raccolta differenziata" (art. 11, comma 2 ter, D.L. 30 dicembre 2009, n. 195) risultano oggetto di differimento temporale.
D’altra parte, la nomina del soggetto liquidatore non può che precedere l’estinzione dell’ente e trova il suo presupposto nella volontà del legislatore di modificare il soggetto gestore in attesa del trasferimento dei servizi e della cessazione dell’ente.
Con una prima censura contenuta nei terzi motivi aggiunti la ricorrente deduce la illegittimità degli atti impugnati sotto il profilo della violazione degli artt. 11 e 12 D.L. n. 195/2009 e dell’eccesso di potere.
Deduce la ricorrente che la normativa di settore – pur prevedendo la creazione di una "gestione stralciò – avrebbe fatto salva la gestione ordinaria sino al momento della aggiudicazione del servizio di gestione integrata ad opera della Provincia di Salerno.
L’assunto è infondato.
Come già rilevato, infatti, deve ritenersi che l’interpretazione delle disposizioni richiamate nel ricorso non precluda il combinarsi della messa in liquidazione dei Consorzi in oggetto per il tramite della creazione di una gestione stralcio e della nomina di un soggetto liquidatore con la prosecuzione – sino al 31 dicembre 2011 – della ordinaria gestione del ciclo dei rifiuti.
Non c’è motivo di escludere, infatti, che le ordinarie attività continuino a svolgersi – nella fase transitoria – secondo le attuali modalità e forme indipendentemente dalla creazione della gestione stralcio che, infatti, incide sul funzionamento del Consorzio (art. 12, d.l. n. 195/2009) e non già sulla ordinaria gestione della raccolta, dello spezzamento, del trasporto e dello smaltimento dei rifiuti (art. 11, d.l. n. 195/2009).
Tale impostazione, del resto, come già rilevato, è stata avallata dalla Corte Costituzionale che, nella sentenza n. 69/2011, ha espressamente sottolineato l’immediato passaggio delle funzioni amministrative unitamente alla individuazione dell’ente responsabile della attività di raccolta e smaltimento dei rifiuti, precisando che il differimento di cui all’art. 11, comma 2 ter, D.L. n. 195/2009 è quello afferente alla mera "gestione consortile per le sole attività di raccolta, spezzamento e trasporto rifiuti e, quanto a quelle di smaltimento o recupero, esclusivamente per la raccolta differenziata".
Con una seconda censura contenuta nei terzi motivi aggiunti la ricorrente deduce la illegittimità degli atti impugnati sotto il profilo del riparto di competenza disciplinato dal legislatore costituzionale.
La censura è infondata.
Rileva il Collegio come materia dei rifiuti si colloca, per giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale (da ultimo Corte Cost. 3 marzo 2011, n. 69; Id. 24 luglio 2009, n. 249; Id., 14 marzo 2008, n. 62), nell’ambito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali.
Pertanto, anche nel settore dei rifiuti, accanto ad interessi inerenti in via primaria alla tutela dell’ambiente, possono venire in rilievo interessi sottostanti ad altre materie, per cui la "competenza statale non esclude la concomitante possibilità per le Regioni di intervenire (…)", ovviamente nel rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato (Corte Cost. n. 247 del 2006, n. 380 e n. 12 del 2007).
La disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di tale competenza esclusiva dello Stato, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato (Corte Cost. n. 378 del 2007).
La disciplina dei rifiuti, peraltro, in quanto rientrante principalmente nella tutela dell’ambiente e, dunque, in una materia che, per la molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle attribuzioni regionali.
Con una terza censura contenuta nei secondi motivi aggiunti ed una terza censura contenuta nei terzi motivi aggiunti la ricorrente deduce la illegittimità degli atti impugnati sotto il profilo della violazione di legge e dell’eccesso di potere.
Deduce la ricorrente che la istituzione di una gestione stralcio all’interno della compagine consortile andrebbe a collidere con la ordinaria attività del Consorzio stesso determinando una impossibile cogestione dell’Ente.
La censura è infondata.
Rileva il Collegio come l’attività di commissariamento e liquidazione non concerne il Consorzio in quanto tale quanto, piuttosto, la sua articolazione afferente il ramo di gestione dei rifiuti
Sotto tale profilo, infatti, la disciplina normativa statale e regionale più volte richiamata appare chiara nella disciplina della fase transitoria – tesa all’accertamento delle situazioni creditorie e dedebitorie pregresse con connessa gestione ed amministrazione dei beni – e di quella finale volta a modificare il soggetto gestore dell’intero ramo dei rifiuti.
Non si tratta, quindi, di una cogestione del medesimo Consorzio quanto, piuttosto, di una gestione separata del ramo rifiuti rispetto all’ordinaria gestione del Consorzio che dovrà condurre – una volta cessato il periodo transitorio – al definitivo trapasso del ramo rifiuti al nuovo soggetto gestore.
Il ricorso in conclusione è infondato e, pertanto, deve essere respinto.
Le spese di lite, in considerazione della complessità delle questioni trattate, possono essere compensate per intero tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.