Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
1. Con ricorso a questo Tribunale notificato il 06.10.1995 e depositato il 20.10.1995, la società C. s.r.l., premettendo di essere proprietaria di terreni e di immobili situati nella zona collinare del Comune di Torino, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe relativi al procedimento di adozione e approvazione del nuovo P.R.G. del Comune di Torino e ne ha invocato l’annullamento in parte qua sulla base di nove motivi, con i quali ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere nei termini che saranno più diffusamente esposti in seguito.
2. In data 02.10.2008, a seguito di avviso di perenzione ultradecennale, si è costituito in giudizio il signor A.V., in proprio e quale procuratore generale del signor A.R., esponendo che nelle more del giudizio la società C. s.r.l. era stata posta in liquidazione e che la stessa, con atto in data 28.03.2008, aveva assegnato ad essi signori Aprile, per una quota pari ad un mezzo ciascuno pro indiviso, la proprietà dei beni immobili oggetto del presente giudizio; ciò premesso, ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione.
3. In prossimità di quest’ultima, si è costituito il Comune di Torino con foglio di stile e successiva memoria, resistendo al gravame con articolate difese.
4. La Regione Piemonte, ritualmente intimata, non si è costituita.
5. Con ordinanza n. 124 in data 28.01.2011, la Sezione ha disposto incombenti istruttori, ottemperati dal Comune di Torino il 28.03.2011 e dalla Regione Piemonte il 29.03.2011.
6. In prossimità della nuova udienza di merito, entrambe le parti costituite hanno depositato ulteriori memorie.
7. In esito all’udienza pubblica del 26 maggio 2011, sentiti l’avv. Fabio Dell’Anna, su delega dell’avv. Barosio, per la parte ricorrente e l’avv. Piovano per il Comune di Torino, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è infondato sotto tutti i profili dedotti e va respinto.
12) Con i primi due motivi, che per l’intima connessione possono essere esaminati congiuntamente, la ricorrente ha dedotto vizi di eccesso di potere "per contraddittorietà, travisamento dei fatti ed irrazionalità manifesta". La ricorrente ha fatto riferimento a due fabbricati ("A" e "B") da essa edificati in forza di concessione edilizia rilasciata dal Comune di Torino nel 1991; nel progetto preliminare del nuovo P.R.G. i due fabbricati erano inclusi in aree "a parco pubblico"; a seguito delle osservazioni al progetto preliminare presentate dall’interessata, e in accoglimento delle stesse, il Comune ha riclassificato una "quota parte dell’area di proprietà all’intorno dell’edificio in costruzione" da verde pubblico a "verde privato con preesistenze edilizie", in conformità a quanto previsto dall’art. 17 della N.T.A. (secondo cui sono "zone a verde privato con preesistenze edilizie l’insieme delle aree caratterizzate dalla presenza di verde e da limitata edificazione"); tuttavia, nonostante l’accoglimento delle osservazioni, nella cartografia allegata alla delibera di approvazione del progetto definitivo di P.R.G. la punta del fabbricato B ed il suo intorno sono stati inclusi in "zona boscata", sebbene la zona sia contraddistinta dalla presenza di fabbricati (come appunto il fabbricato B) e sebbene l’art. 18 delle N.T.A. qualifichi "boscate le aree collinari destinate alla riqualificazione, valorizzazione e recupero dell’ambiente e del patrimonio boschivo esistente"; secondo la ricorrente, si tratterebbe di una previsione irrazionale: anche la punta dell’edificio B ed il suo intorno avrebbero dovuto essere inclusi tra le aree "a verde privato con preesistenze edilizie"; il predetto "errore" si sarebbe ripetuto in altre due occasioni, dal momento che il nuovo P.R.G. di Torino ha destinato a "zona boscata" sia un’autorimessa parzialmente interrata (edificata dalla ricorrente in forza di concessione edilizia n. 342 rilasciata dal Comune di Torino in data 20.04.1991) con un’ampia area circostante, sia altre aree di proprietà della ricorrente sulle quali, in realtà, non esiste alcun bosco: di qui i vizi di eccesso di potere per travisamento dei fatti e per contraddittorietà fra la destinazione di piano ("zona boscata") e l’art. 18 delle norme di attuazione (contenente la definizione di "zona boscata").
Osserva il collegio che le censure proposte non sono fondate e vanno disattese.
Intanto, non risulta provato il presupposto di fatto delle predette censure, ossia che i manufatti insistenti sui terreni di proprietà della ricorrente siano stati inclusi nel nuovo P.R.G. in "zona boscata": la circostanza è stata raffigurata dalla ricorrente sovrapponendo alla cartografia allegata al piano impugnato una "velina" trasparente, alla quale non può essere attribuito alcun rilievo probatorio.
In ogni caso, come giustamente osservato dalla difesa comunale, la stessa cartografia di parte include i predetti manufatti all’interno di piccole "radure" dell’area boscata, il che appare in sintonia con quanto precisato al punto n. 6 della relazione illustrativa allegata allo strumento urbanistico impugnato, laddove si afferma che "nella perimetrazione (delle zone boscate) è stato adottato il criterio di prevalenza, che non esclude pertanto al loro interno la presenza di piccole radure".
3) Con il terzo motivo, la ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 25 commi 5 e 12 della L.R. n. 56/77. La ricorrente ha premesso che nel nuovo P.R.G. i predetti fabbricati A e B sono inclusi in un’area più vasta di sua proprietà e che mentre il nucleo centrale di quest’area ha destinazione a "verde privato con preesistenze edilizie", la parte più esterna è destinata in parte a "parco naturale" e in parte a "zona boscata"; ciò premesso, essa ha sostenuto che entrambe queste destinazioni dell’area più vasta sarebbero illegittime per violazione dell’art. 25 comma 5° della L. R. n. 56/77; quest’ultima norma, infatti, prevede che il P.R.G. non può destinare ad usi extragricoli i suoli inclusi in piani aziendali di sviluppo, se non in via eccezionale, quando manchino le possibilità di localizzazioni alternative, per interventi strettamente necessari alla realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici; inoltre, in tali ipotesi, l’eventuale destinazione extragricola deve essere specificamente motivata dal piano; nel caso di specie, invece, il nuovo P.R.G. non avrebbe tenuto conto dell’esistenza di un progetto per l’utilizzo agricolo delle aree della società ricorrente, né avrebbe motivato in ordine all’insussistenza di possibili localizzazioni alternative.
Osserva il collegio che la censura non può essere condivisa.
L’art. 25 comma 5 della L. R. 05.12.1977 n. 56 prevede che il Piano Regolatore non può destinare ad usi extragricoli i suoli utilizzati per colture specializzate, irrigue e quelli ad elevata produttività, o dotati di infrastrutture e di impianti a supporto dell’attività agricola, e quelli inclusi in piani di riordino fondiario ed irriguo di iniziativa pubblica in corso di attuazione e in piani aziendali o interaziendali di sviluppo o comunque componenti azienda accorpata, se non in via eccezionale, quando manchino le possibilità di localizzazione alternative, per interventi strettamente necessari alla realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici e di edilizia residenziale pubblica, nonché alla riqualificazione edilizia, di cui alla lettera d) dell’art. 11, e per gli interventi di completamento di cui alla lettera f) del 3° comma dell’art. 13 della presente legge; ulteriori eventuali eccezioni devono essere circostanziatamente motivate.
La norma in esame tutela soltanto le colture agricole già in atto e le realtà aziendali già esistenti.
Nel caso di specie, alla data di adozione e approvazione del nuovo P.R.G. del Comune di Torino, non esisteva alcuna azienda agricola né alcuna coltura specializzata sui terreni di proprietà della ricorrente, come si evince agevolmente dallo stesso "Progetto per lo sviluppo dell’azienda agricola" prodotto dalla parte ricorrente sub doc. 10 del proprio fascicolo, laddove si afferma (paragrafo n. 5) che "Dell’azienda ora c’è solo la base fisica: il terreno. Per il suo insediamento è indispensabile dotare il capitale terra delle infrastrutture indispensabili per il suo funzionamento".
L’esistenza del solo terreno conferma, per converso, l’inesistenza di un’azienda, intesa come complesso dei beni organizzati per l’esercizio dell’impresa (agricola), e dunque, l’insussistenza del presupposto legale per l’applicabilità dell’invocato art. 25 della L.R. 56/77.
4) Con il quarto motivo, la ricorrente ha dedotto vizi di "violazione di legge con riferimento ai principi generali in materia di vincoli pianificatori sulle proprietà". Ha osservato la ricorrente che, in base agli articoli 17 e 18 della N.U.E.A. del piano impugnato, l’indice di edificabilità degli interventi consentiti sulle aree destinate a zona boscata e a verde privato con preesistenze edilizie è di 0,001 mq/mq; tale indice è irrisorio ed equivale nella sostanza ad un vincolo di inedificabilità assoluta; per legge, i vincoli preordinati all’esproprio, o che comunque comportino l’inedificabilità assoluta, decadono se entro cinque anni non sono inseriti in uno strumento attuativo e devono essere indennizzati; nel caso di specie, invece, il Comune avrebbe imposto sulle aree di proprietà della ricorrente un vincolo che comporta la sostanziale inedificabilità a tempo indeterminato senza la previsione di alcun indennizzo: di qui la violazione di legge dedotta in rubrica.
La difesa comunale ha replicato che la previsione di detto indice di edificabilità è coerente con le finalità e gli obiettivi del piano per la parte collinare ("…non ulteriore espansione edilizia"…); che la sua previsione non è quindi sindacabile afferendo alle scelte programmatiche della P.A.; che il vincolo ha natura "conformativa" e non "espropriativa", e quindi è a tempo indeterminato e non implica obblighi di indennizzo.
Osserva il collegio che la censura proposta dalla parte ricorrente è infondata e va disattesa.
E’ irrilevante stabilire se la previsione del contestato indice di edificabilità configuri un vincolo di natura espropriativa oppure conformativa: rientra, infatti, nella discrezionalità pianificatoria del Comune introdurre nel proprio strumento urbanistico generale sia gli uni che gli altri; né costituisce motivo di illegittimità della specifica previsione di piano contenente un vincolo preordinato all’esproprio il fatto di non aver previsto la spettanza di una indennità, dal momento che quest’ultima è dovuta solo in caso di reiterazione o di proroga ultraquinquennale del vincolo medesimo e previa domanda dell’interessato; senza contare, poi, che la relativa questione, di natura prettamente patrimoniale, sarebbe comunque di competenza del giudice ordinario.
E’ stato affermato, a questo riguardo, che il principio della spettanza di un indennizzo al proprietario nel caso di reiterazione o di tempestiva proroga del vincolo preordinato all’esproprio non rileva per la verifica della legittimità dei provvedimenti, che hanno disposto l’approvazione dello strumento urbanistico con la conseguente reiterazione o proroga del vincolo, atteso che i profili attinenti alla spettanza o meno dell’indennizzo e al suo pagamento non attengono alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale, che presuppongono la conclusione del procedimento di pianificazione e sono devolute alla cognizione della giurisdizione ordinaria (Consiglio Stato, sez. IV, 06 maggio 2010, n. 2627; Cons. Stato, sez. IV, 21 aprile 2010, n. 2262; Cons. Stato, sez. IV, 06 novembre 2009, n. 6936; TAR Sicilia Palermo, sez. III, 10 luglio 2009, n. 1250; Cass. Civ. Sez. Un., 06 maggio 2009, n. 10362).
La censura va quindi disattesa.
5) Con il quinto motivo, la ricorrente ha lamentato la violazione dell’art.15 della L.R. n. 56/1977. Ha osservato la ricorrente che in sede di approvazione del progetto definitivo di P.R.G. è stato introdotto un vincolo a contenuto espropriativo sulle aree di proprietà della ricorrente destinate a "parco naturale della collina"; detto vincolo non era previsto dal progetto preliminare (che invece prevedeva una utilizzazione edificatoria delle aree medesime, con un indice di edificabilità di 0,01 mq/mq per le aree private vincolate); l’introduzione ex novo di tale vincolo sarebbe illegittima perché in tal modo è stata saltata la fase procedimentale del progetto preliminare; e la previsione sarebbe illegittima quand’anche l’introduzione dipendesse dalle osservazioni presentate da terzi, perché in tal caso le modifiche introdotte avrebbero dovuto essere ripubblicate ai sensi dell’art. 15, comma 7 seconda parte della L.R. n. 56/1977 per consentire al proprietario interessato di presentare le proprie osservazioni.
Osserva il collegio che la censura non merita accoglimento.
La giurisprudenza ha chiarito che nel caso in cui la Regione, in sede di approvazione del piano, introduca modifiche "facoltative", ossia "non implicanti innovazioni sostanziali", non sussiste l’obbligo di ripubblicazione del piano medesimo da parte del comune, dal momento che tali modifiche, per loro natura, non sono tali da superare "il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato" (Consiglio Stato, sez. IV, 05 marzo 2008, n. 927).
Nel caso di specie, come giustamente osservato dalla difesa comunale, le modifiche apportate dalla Regione non hanno introdotto novità sostanziali ai contenuti del progetto preliminare, essendosi limitate, in sostanza, a specificare la destinazione già prevista "per verde e servizi" in quella a "parco naturale della collina", per di più all’interno di un "ambito" territoriale (quello contrassegnato dalla sigla "P8: parco della collina") rimasto totalmente invariato.
6) Con il sesto motivo, la ricorrente ha dedotto vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e contraddittorietà fra atti. La ricorrente ha contestato gli esiti dello studio geologico condotto dall’Amministrazione Comunale in vista della predisposizione del nuovo P.R.G., siccome trasfusi nella "Carta degli interventi ammissibili"; ha osservato che in base al predetto studio le aree di proprietà della ricorrente sono state classificate quasi tutte come "instabili", "fortemente instabilidi dissesto" e "non ulteriormente edificabili"; tale classificazione sarebbe viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria, in quanto si sarebbe basata su una cartografia in scala 1:5000 insufficiente a percepire le effettive condizioni di stabilità, nonchè su un "rilevamento di campagna del 1990" che, in realtà, non sarebbe mai stato effettuato; essa, inoltre, sarebbe in contrasto con le concessioni edilizie già rilasciate negli anni precedenti alla stessa ricorrente, le quali evidentemente presupponevano il previo rilascio dei relativi nullaosta idrogeologici da parte della Regione.
Osserva il collegio che la censura va dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
La difesa comunale ha infatti documentato che nelle more del giudizio, con D.G.R. n. 219903 del 27 ottobre 2008 pubblicata sul B.U.R. n. 45 del 06.11.2008, è stata approvata la variante n. 100 al P.R.G.C., la quale, con riferimento ai profili idrogeologici, ha confermato i giudizi tecnici espressi dai geologi al momento della redazione del P.R.G. e ha stabilito che l’area in oggetto ricade nella classe III (C), Sottoclasse IIIb3 (C), all’interno della quale sono consentiti soltanto interventi di limitata entità, riguardanti l’esistente e specificamente individuati nell’allegato B alle N.U.E.A. capitolo 3.1.2, comma 29 e ss..
La predetta variante non è stata impugnata dalla parte ricorrente, la quale, pertanto, non ricaverebbe alcuna utilità da un ipotetico accoglimento della censura in esame, che non potrebbe avere altro effetto se non quello di determinare l’annullamento parziale di atti ormai superati da successivi provvedimenti di analogo contenuto e di analoga portata lesiva.
La censura va quindi dichiarata improcedibile non essendo più sorretta, allo stato, da un interesse processuale concreto ed attuale di parte ricorrente.
7) Con il settimo motivo, la ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 15 comma 11 della L.R. n. 56/1977, nonché vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria e per contraddittorietà. La ricorrente ha osservato che in sede di approvazione definitiva del P.R.G., la Regione ha introdotto d’ufficio un vincolo assoluto di inedificabilità in relazione a tutte le aree comprese in particolari classi di instabilità idrogeologica; tale modifica sarebbe illegittima perché estranea alle uniche modifiche che possono essere introdotte dalla Regione d’ufficio (correzioni, chiarimenti, adeguamenti a una norme di legge), e perché operata senza alcuna preventiva integrazione istruttoria.
Osserva il collegio che la censura è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell’intervenuta approvazione, in corso di causa, della variante n. 100 al P.R.G.C., la quale non è stata impugnata dalla parte ricorrente.
Al riguardo, valgono le medesime considerazioni svolte in relazione al precedente motivo di ricorso, alle quali si rimanda per brevità espositiva.
8) Con l’ottavo motivo, la ricorrente ha lamentato vizi di violazione di legge "con riferimento alle disposizioni in materia di misure di salvaguardia" e "all’art. 15 comma 11° della l.r. n. 56/1977", nonché vizi di eccesso di potere per errore di motivazione. La ricorrente ha osservato che in sede di approvazione del nuovo P.R.G. la Regione avrebbe introdotto un’altra (illegittima) modifica d’ufficio, abrogando la norma contenuta nell’art. 33 comma 4° delle norme di attuazione, la quale introduceva una norma di salvaguardia in base alla quale gli interventi già inseriti nel secondo e nel terzo P.P.A. erano fatti salvi; la Regione avrebbe ritenuto obbligatoria tale abrogazione, sul rilievo che dall’applicazione delle misure di salvaguardia avrebbero potuto essere esclusi soltanto i casi in cui, alla data di adozione degli strumenti urbanistici, vi fossero diritti già consolidati derivanti dalla stipula di piani esecutivi convenzionati o dal rilascio di concessioni edilizie; per contro, il semplice inserimento in strumenti amministrativi come i P.P.A. a cui non avesse fatto seguito il rilascio della concessione o la stipula della convenzione non costituirebbe motivo per disattendere il principio dell’applicazione obbligatoria delle misure di salvaguardia. Secondo la ricorrente, l’applicazione di tale principio non escluderebbe affatto la facoltà del Comune di prevedere in via transitoria – con il nuovo piano – che determinati interventi possano ancora essere autorizzati secondo le prescrizioni urbanistiche del vecchio piano: proprio la scelta che, secondo la ricorrente, avrebbe fatto il Comune di Torino con il predetto art. 33, mediante il quale il Comune stesso ha voluto far salvi rispetto alla nuova disciplina (e quindi acconsentire) gli interventi che fossero già inseriti nel secondo e nel terzo P.P.A; la Regione avrebbe quindi travisato il senso di tali principi e la ratio delle misure di salvaguardia.
Osserva il collegio che anche la censura in esame è divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Nell’illustrare la predetta censura, la ricorrente ha così argomentato l’interesse ad essa sottostante:
– nella delibera di adozione del nuovo P.R.G., il Comune di Torino aveva fatto salvi, fra gli altri, gli interventi inseriti nel secondo P.P.A.;
– sulla base di tale disposizione, il Comune aveva negato alla ricorrente il rilascio della concessione edilizia relativamente ad un intervento da attuarsi sull’area oggetto del presente giudizio, sul rilievo che lo stesso, in quanto superiore a mq 1.000, non era stato inserito nel secondo P.P.A.;
– la ricorrente ha impugnato il predetto diniego dinanzi a questo Tribunale e ne ha chiesto l’annullamento sul presupposto che, "dopo la delibera del Co.re.co che ha annullato il mancato inserimento nel secondo P.P.A. degli interventi superiori a mq 1.000", la ricorrente riteneva che l’inserimento nel secondo P.P.A. fosse da considerarsi automatico (e quindi la concessione edilizia rilasciabile);
– questo giudizio, ha sostenuto la ricorrente, potrebbe concludersi favorevolmente con l’annullamento del diniego e il conseguente obbligo del Comune di rilasciare la concessione;
– tuttavia, l’eventuale esito favorevole del giudizio verrebbe ad essere totalmente vanificato dall’impugnata delibera regionale di approvazione del P.R.G. nella parte in cui questa ha abrogato la norma transitoria contenuta nell’art. 33 co. 4.
In altre parole, l’interesse sottostante al ricorso qui in esame ad ottenere l’annullamento della predetta D.G.R. è stato ricollegato dalla stessa parte ricorrente allo sperato esito favorevole di quell’altro giudizio già pendente dinanzi a questo stesso Tribunale, avente ad oggetto l’annullamento del diniego di rilascio della concessione edilizia.
Sennochè – osserva il collegio – quel giudizio (R.G. 150/1992) si è nel frattempo concluso con sentenza di questo Tribunale n. 629/97 del 2 ottobre 1997 con la quale il ricorso è stato dichiarato perento: e da tanto consegue che la ricorrente non ricaverebbe alcuna utilità dall’eventuale accoglimento della censura qui in esame, dal momento che anche in tale eventualità l’intervento edificatorio oggetto di quel diverso giudizio le resterebbe precluso per effetto del diniego di concessione edilizia divenuto ormai definitivo a seguito della sopravvenuta perenzione del relativo giudizio di annullamento.
La censura in esame va quindi dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
9) Infine, con il nono ed ultimo motivo la ricorrente ha lamentato "eccesso di potere per sviamento". Ha osservato che dal complesso delle prescrizioni del P.R.G. impugnato che interessano le aree di sua proprietà si evincerebbe che il vero intento del pianificatore sarebbe stato quello di impedire che sulla collina torinese potesse essere realizzato qualsiasi intervento edilizio; tale intento sarebbe stato perseguito in modo occulto, classificando gran parte delle aree come instabili e quindi vietando qualsiasi edificazione, oppure prevedendo indici di edificabilità irrisori; tali scelte avrebbero potuto certamente essere perseguite dal pianificatore, ma soltanto sulla base di precise considerazioni e precise esigenze debitamente evidenziate e motivate, il che non sarebbe accaduto.
Osserva il collegio che la censura è inammissibile perché formulata in termini generici e perché, in ogni caso, concernente le scelte di merito dell’amministrazione, le quali non sono sindacabili da questo giudice se non per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle stesse (Consiglio Stato, sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015): profili che, nel caso di specie, il collegio non ritiene sussistenti e che la stessa ricorrente ha omesso di indicare in modo specifico. Quanto all’asserito difetto di motivazione, è sufficiente osservare che l’Amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione in ordine alle scelte operate in sede di pianificazione del territorio comunale, se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l’impostazione del piano (TAR Piemonte, sez. I, 07 aprile 2011, n. 357; Consiglio Stato, sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015; Consiglio Stato, sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7492; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 15 febbraio 2010, n. 1431; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 23 giugno 2009, n. 662).
10. Alla stregua di tutte le considerazioni fini qui esposte, il ricorso va respinto.
11. Le spese di lite possono essere compensate nei rapporti tra la parte ricorrente e il Comune di Torino, ricorrendone giusti motivi per la pluralità e la complessità delle questioni esaminate; non vi è luogo a provvedere, invece, nei rapporti tra la ricorrente e la Regione Piemonte, stante la mancata costituzione in giudizio di quest’ultima (benchè ritualmente intimata).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite nei rapporti tra la parte ricorrente e il Comune di Torino.
Non luogo a provvedere sulle spese nei rapporti tra la stessa parte ricorrente e la Regione Piemonte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.